Op 14 januari 2021 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘Hof van Justitie’) geconcludeerd dat het niet indienen van een zienswijze door een belanghebbende in gevallen waarin het Verdrag van Aarhus van toepassing is, niet in de weg mag staan van de toegang tot de rechter (zaak C-826/18). Een zienswijze is een reactie die een belanghebbende (een natuurlijke of rechtspersoon) aan het bevoegd gezag kan sturen als reactie op een ontwerp-besluit. Verder moeten ook niet-belanghebbenden hun op grond van het nationale recht toegekende inspraakrechten uit het verdrag kunnen afdwingen bij de rechter.

Deze uitspraak heeft drastische gevolgen voor het Nederlandse bestuursprocesrecht, meer in het bijzonder op de toepassing van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: 'Awb'). Uit artikel 6:13 Awb volgt namelijk dat een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze heeft ingediend geen beroep bij de bestuursrechter kan instellen. In artikel 6:13 is een zogenaamde 'personenfuik' opgenomen: enkel belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend in de voorprocedure mogen vervolgens beroep instellen bij de bestuursrechter. Het Nederlandse bestuursprocesrecht is op dit onderdeel in strijd met het Europees recht.

In mijn blog zal ik ingaan op het arrest van het Hof van justitie en op de gevolgen van het arrest voor de praktijk.

Vragen over toegang tot rechter in milieuzaken

In 2018 heeft de rechtbank Limburg het Hof van Justitie een aantal prejudiciële vragen (vragen van een rechter aan een hoger gerecht) gesteld over de houdbaarheid van artikel 6:13 Awb met het oog op het verdrag van Aarhus.  Het verdrag van Aarhus bevat regels die gaan over de bescherming van het recht van personen op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken. Het verdrag is dus alleen van toepassing op milieuaangelegenheden.

Aanleiding: omgevingsvergunning varkenshouderij

In de zaak waarin de rechtbank Limburg de prejudiciële vragen heeft gesteld ging het over een door het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren verleende omgevingsvergunning voor het uitbreiden en wijzigen van een bestaande varkenshouderij. Tegen deze omgevingsvergunning hebben verschillende appellanten (mensen die in hoger beroep gaan) beroep aangetekend bij de rechtbank Limburg. In de beroepsprocedure moet de rechtbank Limburg eerst beoordelen of de verschillende appellanten wel ontvankelijk zijn in hun beroep.

Wat betreft de eerste appellante, een dierenarts, komt de rechtbank na het toepassen van het Nederlandse bestuursprocesrecht tot de conclusie dat zij niet ontvankelijk is in haar beroep omdat zij niet als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb kan worden gezien. Zij woont niet in de buurt van de te bouwen/ op te richten stal en wordt als gevolg hiervan niet rechtstreeks in haar belangen geraakt door het besluit. De rechtbank Limburg vraagt zich alleen af of deze uitkomst wel verenigbaar is met het Europees recht, meer in het bijzonder met het verdrag van Aarhus, omdat de dierenarts wel tot het ‘publiek’ (‘the public’) in de zin van het Verdrag van Aarhus behoort dat een zienswijze tegen het ontwerpbesluit kenbaar mocht maken.

Verder hebben ook Stichting Varkens in Nood en Stichting Dierenrecht en Stichting Leefbaar Buitengebied (gezamenlijk aangeduid als ‘Stichting Varkens in Nood’) beroep ingesteld tegen de verleende omgevingsvergunning. De stichting Varkens in Nood is wel aan te merken als een belanghebbende in de zin van de Awb, maar heeft nagelaten om een zienswijze in te dienen tegen de ontwerpvergunning in de besluitvormingsprocedure. Uit artikel 6:13 Awb blijkt dat een belanghebbende die geen zienswijze kenbaar heeft gemaakt ook geen beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Het gevolg hiervan is dat ook Stichting Varkens in Nood door de rechter, met toepassing van het Nederlandse bestuursprocesrecht, niet ontvankelijk dient te worden verklaard. De rechtbank Limburg vraagt zich ook hier af of artikel 6:13 Awb en de tot nu toe gevolgde jurisprudentielijn van de Afdeling op dit punt wel verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus.

Vragen aan Europese Hof van Justitie

In dat kader heeft de rechtbank Limburg een zestal vragen aan het Europese Hof van Justitie voorgelegd. In de kern wilde de rechtbank inzichtelijk krijgen of:

  1. Het beperken van de kring van beroepsgerechtigden tot alleen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb in overeenstemming is met het verdrag van Aarhus; en
  2. Of het Verdrag van Aarhus zo moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationaalrechtelijke bepaling die de toegang tot de rechter afhankelijk stelt van het instellen van zienswijzen tegen (onderdelen van) het ontwerpbesluit.

Dit terwijl de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘Afdeling’) in 2015 zelf de conclusie had getrokken dat er geen sprake was van (mogelijke) strijdigheid van het Nederlandse bestuursprocesrecht met het Verdrag van Aarhus (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2015:3703). Ondanks het eerdere oordeel van de Afdeling zag de rechtbank Limburg toch aanleiding om het Hof van Justitie rechtstreeks prejudiciële vragen te stellen. En niet zonder resultaat, want de opvatting van de Afdeling wordt door het arrest van het Hof van Justitie weerlegt.

Oordeel Hof van Justitie

Het oordeel van het Hof van Justitie is tweeledig.

  1. Ten eerste komt tot de conclusie dat artikel 9 lid 2 van het Verdrag van Aarhus geen recht op beroep toekent aan het publiek (‘the public’) in het algemeen, maar slechts aan ‘the public concerned’ (oftewel belanghebbenden). Maar het Verdrag van Aarhus verzet zich er niet tegen dat op grond van het nationale recht van een lidstaat ruimere rechten op inspraak in het besluitvormingsproces worden toegekend. Met andere woorden mag een lidstaat dus inspraakrechten toekennen aan eenieder (dus ook niet belanghebbenden). Indien dit het geval is dan volgt er uit artikel 9 lid 3 dat ook deze niet-belanghebbenden die rechten ook moeten kunnen afdwingen bij de rechter. Het verdrag verzet zich er dus wel tegen dat niet-belanghebbenden vervolgens op geen enkele wijze toegang tot de rechter kunnen krijgen om zich te beroepen op de verleende inspraakrechten (r.o. 51-52).
  2. Ten tweede moet het verdrag van Aarhus zo worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de ontvankelijkheid van het betrokken publiek (belanghebbenden) afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de voorbereidingsprocedure ook al is deze voorwaarde niet van toepassing wanneer het betrokken publiek rederlijkwijs niet kan worden verweten dat zij daar niet aan hebben deelgenomen (r.o. 69).
Omgevingsvergunning varkenshouderij

Consequenties praktijk

De uitspraak van het Hof van Justitie heeft voor het Nederlandse bestuursprocesrecht concreet in ieder geval de navolgende consequenties:

  1. Het toekennen van beroepsrecht voor niet-belanghebbenden

In een aantal gevallen kent het Nederlandse bestuursprocesrecht aan eenieder – dus ook aan niet- belanghebbenden- inspraakrechten toe. Zo kan eenieder een zienswijze indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan of ontwerp inpassingsplan. Het instellen van beroep is vervolgens wel enkel voorbehouden aan belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb. Uit het arrest van het Hof van Justitie blijkt nu dat eenieder die een zienswijze kenbaar mag maken vervolgens ook beroep moet kunnen instellen bij de bestuursrechter. De voorwaarde dat diegene ook een belanghebbende in de zin van de Awb moet zijn mag dan niet gesteld worden. In dergelijke gevallen wordt er dus een beroepsrecht aan niet-belanghebbenden toegekend.

  1. Het niet indienen van een zienswijze kan het beroepsrecht van belanghebbenden niet beperken

Belanghebbenden die hebben nagelaten om in de besluitvormingsprocedure een zienswijze in te dienen hebben, gelet op artikel 6:13 Awb, geen beroepsrecht. Het Hof van Justitie komt ten aanzien van dit punt tot de conclusie dat het niet indienen van een zienswijze het beroepsrecht van belanghebbenden niet mag beperken. Dit betekent dus dat belanghebbenden altijd beroep kunnen instellen, ook in gevallen waarin zij geen zienswijze hebben ingediend in de voorprocedure.

Toekomstbestendig?

De rechtbank Limburg is nu aan zet. De rechtbank zal, met inachtneming van het arrest van het Hof van Justitie, een uitspraak moeten doen. Uit haar uitspraak zal in ieder geval duidelijk worden hoe de rechtbank het arrest van het Hof van Justitie uitlegt en toepast. Wel is het zo dat het Europees recht voorrang heeft op het nationaal recht (de Awb). Dat betekent dat de nationale Awb-bepaling op deze punten niet zal worden toegepast door de Nederlandse rechters.

Verder heeft het Hof van Justitie ook een sterk signaal richting de wetgever afgegeven. Het Hof van Justitie heeft artikel 6:13 Awb op onderdelen in strijd met het Europees recht- dus onrechtmatig- verklaard. De wetgever zal in ieder geval artikel 6:13 Awb zo moeten wijzigen dat het voldoet aan de door het Hof van Justitie gestelde voorwaarden. De wetgever moet concreet de personenfuik van artikel 6:13 Awb herzien in zaken waarin het Aarhus-verdrag van toepassing is.

In dat kader rijst de vraag of de personenfuik van artikel 6:13 Awb ook geschrapt moet worden in zaken waarin het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is. Het is immers lastig vol te houden dat de personenfuik in milieuaangelegenheden geschrapt moet worden, maar voor overige bestuursrechtelijke aangelegenheden wel noodzakelijk is. De toegang tot de rechter wordt door de personenfuik ook in overige bestuursrechtelijke zaken, waarin de belangen van de belanghebbenden groot kunnen zijn, beperkt. De wetgever zal in ieder geval deze vraag moeten beantwoorden en een afweging moeten maken.

Gepubliceerd op 19 januari 2021

Vragen over dit artikel of dit onderwerp?
Gerelateerde artikelen
Deel deze pagina via