Met vrouw en kinderen op de bank luisterde ik op 16 maart naar de persconferentie van premier Rutte. "Per direct" kondigde hij een aantal maatregelen af, waaronder het verbieden van bijeenkomsten van meer dan 100 personen en het sluiten van de horeca.

Bestuursrechtjurist als ik ben, dacht ik direct "O ja? Mag Rutte dat wel? Waar is dat eigenlijk geregeld?" Bij de aanscherping van de regels op 23 maart 2020 dacht ik hetzelfde. Ik heb uitgezocht hoe het zit.

Geen noodtoestand uitgeroepen

Er is een "Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden" die directe bevoegdheden toekent aan de Minister-President. Die wet is, hoewel in werking getreden, niet van toepassing, omdat deze pas van toepassing wordt zodra de noodtoestand is uitgeroepen. Daartoe moet dan een Koninklijk Besluit worden uitgevaardigd[1]. De Minister-President roept dan de noodtoestand uit en krijgt daardoor bevoegdheden toegekend die staan omschreven in verschillende (sommige best wel enge) wetten, zoals de Wet bescherming staatsgeheimen, de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag, de Noodwet rechtspleging, de Wet verplaatsing bevolking en de Wet medisch-wetenschappelijk onderzoek met mensen. Maar ook wat meer 'huiselijke' wetten zoals de Hamsterwet (die niets met de schattige diertjes te maken heeft, maar wel iets met wc-papier bijvoorbeeld).

Omdat wij in Nederland buitengewoon huiverig zijn voor het veranderen van het bestel en het toekennen van dit soort noodbevoegdheden is het zover (nog?) niet gekomen. Dat betekent dat Rutte zijn maatregelen afkondigt, kennelijk op basis van "gewone" wetgeving. Hoe zit dat dan? Nou, vrij ingewikkeld. Leest u rustig verder.

Wel noodverordeningen

In de Wet publieke gezondheid (Wpg) is bepaald[2] dat de voorzitter van de Veiligheidsregio zorgdraagt voor de bestrijding van een epidemie. Die voorzitter is een burgemeester van een plaats uit de Veiligheidsregio. Meestal die van de grootste stad. Er zijn 25 van die regio's. In Ede is de voorzitter van de Veiligheidsregio Gelderland-Midden: burgemeester Marcouch van Arnhem.

In artikel 7 Wpg is bepaald dat "Onze minister[3]" (lees: de Minister van Volksgezondheid) leiding geeft aan de bestrijding en dat "Onze minister" de voorzitter van de Veiligheidsregio kan opdragen hoe die bestrijding ter hand moet worden genomen. Kortom: hier zit Onze minister (maar dus niet de Minister-President) aan de knoppen. Daar is nog wel voor nodig dat een infectieziekte door Onze minister wordt aangewezen als – kort gezegd – gevaar voor de volksgezondheid en dan kan de minister aan de voorzitters van de Veiligheidsregio's opdracht geven hoe dat in het vat moet worden gegoten.

Bevoegdheden voorzitter Veiligheidsregio

Tot zover de bevoegdheden van "bovenaf". Maar wat mag zo'n voorzitter van een Veiligheidsregio nu precies? Het grappige is dat dat 'van onderaf' komt. Van de bevoegdheden van de burgemeesters van de gemeenten. Helemaal decentraal dus.

Van "onderaf" werkt het namelijk zo dat de burgemeester van iedere gemeente de bevoegdheid heeft (artikel 176 Gemeentewet) om noodverordeningen en noodbevelen uit te vaardigen. Zo'n noodverordening kan bijvoorbeeld bepalen dat bepaalde plaatsen niet mogen worden betreden of dat onmiddellijk bepaalde plaatsen voor het publiek moeten worden afgesloten.

In geval van een ramp of een crisis krijgen de voorzitters van de Veiligheidsregio's die bevoegdheid van de burgemeesters gekopieerd. Dit staat in artikel 39 van de Wet veiligheidsregio's.

De afgelopen dagen hebben alle 25 voorzitters braaf een noodverordening vastgesteld en gepubliceerd en allerlei toezichthouders aangewezen. En zo is de cirkel weer rond: de minister stuurt aan wat er moet gebeuren en hij bepaalt (kennelijk) dat de voorzitters gebruik moeten maken van hun bevoegdheden. Of er een crisis is, bepalen de voorzitters weer en die gebruiken de noodbevoegdheden van de burgemeesters van iedere gemeente. 

Rutte bepaalt?

Het was dan ook niet Rutte die bepaalde dat bijeenkomsten van meer dan 100 personen waren verboden en het is nog stééds niet Rutte die bepaalt dat samenkomsten van meer dan 2 personen verboden zijn. Dat loopt via de voorzitters van de Veiligheidsregio's via door hen gepubliceerde noodverordeningen. Mensen als Marcouch dus!

De Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een besluit niet in werking treedt voordat dat bekend is gemaakt. Dat geldt ook voor verordeningen. In de publicaties in de Staatscourant, en ook in de gemeentelijke publicaties, worden de noodverordeningen een paar dagen later gepubliceerd.

Op het moment van de persconferenties kan Rutte dus van alles roepen maar hij is (1) niet bevoegd en (2) treedt zo'n verordening nu eenmaal pas in werking na bekendmaking in het publicatieblad van de veiligheidsregio. En dat loopt – noodzakelijkerwijs – altijd een dag of wat achter.

Staatsrechtelijk tekort

Fascinerend als bestuursrechtjurist en staatsrechtelijk geïnteresseerde is voor mij dan weer dat artikel 176, derde tot zesde lid van de Gemeentewet bepaalt dat noodverordeningen vervallen als zij niet door de gemeenteraad in de eerstvolgende vergadering worden bekrachtigd. Dat is een logische bepaling in een systeem van checks and balances en scheiding van machten. Het is er om zo'n tamelijk vergaande noodbevoegdheid door de burgemeester (een bestuurder dus) tegen het licht te laten houden door het plaatselijke parlement: de gemeenteraad.

Maar de leden 3 tot en met 6 van artikel 176 Gemeentewet, die de democratische controle waarborgen, zijn uitdrukkelijk buiten toepassing verklaard in de Wet op de Veiligheidsregio's. Dat betekent dat op deze maatregelen die door voorzitters van de Veiligheidsregio's worden genomen géén democratische controle door een parlement kan worden uitgevoerd. De gemeenteraden staan hier buiten spel. De Veiligheidsregio zelf kent geen parlement en de Eerste en Tweede Kamer gaan niet over de Veiligheidsregio's.

Nu valt het natuurlijk allemaal wel iets mee, omdat uiteindelijk 'Onze minister' de bestrijding van de epidemie aanvoert. Als in de Tweede Kamer dat beleid wordt afgekeurd en/of een motie van wantrouwen tegen de minister wordt aangenomen in verband met de wijze waarop hij dat aanstuurt, dan moet de minister weg. In dat geval zal de aansturing van de bestrijding van de epidemie op andere wijze gaan plaatsvinden. Maar strikt genomen: als de voorzitters van de Veiligheidsregio's het nog steeds een goed idee vinden om de noodverordeningen in stand te houden dan houdt niemand ze tegen.

Een georganiseerd land

Enkele dagen geleden las ik in de Volkskrant een column van Sheila Sitalsing waarin zij zich gelukkig prees met 'dit waanzinnig georganiseerde land dat Nederland is'. En zoals uit bovenstaande juridische exercitie blijkt, is ook de bestrijding van een epidemie uiteindelijk goed geregeld. Zelfs zonder dat wij directe en enge bevoegdheden naar de minister-president overhevelen via de Coördinatiewet Uitzonderingssituaties. Via de noodbevoegdheden van de burgemeester die overgeheveld worden naar de veiligheidsregio's kunnen de noodzakelijke maatregelen worden genomen.

Ik stel een democratisch tekortje vast, maar wat mij betreft is dat een schoonheidsvlekje op een ook in juridisch opzicht goed gevulde juridische gereedschapskist voor de bestrijding van de pandemie.

Quizvraag

Blijft nog een quizvraag over voor de juridische puzzelaar. Stel: u waait, in strijd met de noodverordening, eens even uit op het Bloemendaalse strand. U wordt door een politieman bekeurd. U wilt die bekeuring aanvechten. Er is een wettelijke grondslag voor de bekeuring…

1. Om welk artikel in welke wet gaat het?
2. Tot welk bedrag kunt u worden bekeurd?
3. Als het tot een procedure bij de rechter komt, wordt dat dan de bestuursrechter of de strafrechter?

De juiste antwoorden zijn inmiddels gegeven (zie hieronder). Wij hebben een boekenbon ter waarde van € 25,- op de post gedaan.

1. Artikel 443 Wetboek van Strafrecht (weer 's wat anders dan 461…): 'Hij die een algemeen voorschrift van politie, krachtens de Gemeentewet in buitengewone omstandigheden door de burgemeester, de voorzitter van de veiligheidsregio of de commissaris van de Koning in de provincie uitgevaardigd en afgekondigd, overtreedt, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie'.
2. Een boete van de tweede categorie is een bedrag van maximaal € 4.350 (zie artikel 23 Strafrecht).
3. Dan wordt het natuurlijk de strafrechter!

Wij zijn een kosteloze, telefonische eerstelijnsservice gestart om onze relaties en cliënten te helpen met vragen rondom het coronavirus. Klik hier voor meer informatie over de VVA Corona Helpdesk.

Gepubliceerd op 26 maart 2020.

[1] De echte staatsrechtjurist spreekt van een Koninklijk Besluit dat 'geslagen' wordt.

[2] Artikel 6 lid 4 Wpg

[3] Bedenk dat wetten worden afgekondigd door de Koning, die dus zijn dienaar (= minister) van Volksgezondheid aanduidt als Onze (majesteitelijk meervoud-met-hoofdletter) minister.